El artículo 169.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo, que aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales establece,
Aprobado inicialmente el presupuesto general, se expondrá al público, previo anuncio en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial, por 15 días, durante los cuales los interesados podrán examinarlos y presentar reclamaciones ante el Pleno. El presupuesto se considerará definitivamente aprobado si durante el citado plazo no se hubiesen presentado reclamaciones; en caso contrario, el Pleno dispondrá de un plazo de un mes para resolverlas.
Las reclamaciones contra el Presupuesto se encuentran
reguladas en el artículo 170 TRLRHL. Debemos considerar tres cuestiones: su
naturaleza jurídica, los sujetos legitimados para formular la reclamación
(artículo 170.1 TRLRHL), los motivos de reclamación (artículo 170.2 TRLRHL) y
el órgano competente para resolverlas.
1.- NATURALEZA
JURIDICA.
Dada la condición del Presupuesto de disposición de carácter
general, la ley exige su impugnación exclusivamente mediante el recurso
contencioso-administrativo (artículo 107.3 de la Ley 30/1992 de 26 de
noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Pública y del
Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC). Ello implica que la
reclamación regulada en el artículo 170 TRLRHL se configura como un acto de
trámite del Presupuesto, un periodo de información pública (artículo 86 LRJAP y
PAC) caracterizado por sus plazos (quince días frente a los veinte fijados con
carácter general) y por el carácter tasado de los motivos de reclamación
planteados.
2.- SUJETOS
LEGITIMADOS.
El artículo 170.1 TRLRHL restringe la legitimación para
presentar reclamaciones al Presupuesto a:
a)
Los
habitantes del territorio de la respectiva Entidad Local. En general, la prueba
de que se reside en el ámbito territorial de la Entidad Local vendrá dada por
el empadronamiento en el Municipio correspondiente. En este sentido, el
artículo 53.1 del Real Decreto 1690/1986 de 11 de julio, por el que se aprueba
el Reglamento de población y demarcación de las Entidades Locales señala que “El Padrón municipal es el registro
administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen
prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo (…)”.
b)
Los
que resulten directamente afectados, aunque no habiten en el territorio de la
Entidad Local. La legitimación derivada de este supuesto requiere de un interés
directo en el resultado final del Presupuesto. Tendrán esta legitimación los
deudores de la Entidad Local, siempre que dicha deuda se encuentre reconocida
por aquella (no tendrán esta consideración los terceros que pretendan el
reconocimiento de una deuda por la Entidad Local, contraída sin crédito o sin
la observancia de los requisitos legales imprescindibles), pero no quienes
pretendan la inclusión genérica de créditos para atender necesidades que
consideren prioritarias (en este sentido, suele ser habitual que los
representantes de las ONGs presenten solicitudes para que el 0,7% del
Presupuesto se destine a fines sociales, pretensión muy loable pero que no
puede ser admitida como reclamación).
c)
Los
colegios oficiales, cámaras oficiales, sindicatos, asociaciones y demás
entidades legalmente constituidas para velar por intereses profesionales o
económicos y vecinales, cuando actúen en defensa de los que les son propios. La
legitimación de estas entidades corporativas resulta notablemente vidriosa,
sobre todo en lo referido a los colectivos vecinales. En general, las
reclamaciones presentadas por estos colectivos deben ser consideradas, teniendo
en cuenta la actitud favorable de la LBRL respecto a las mismas (artículo 76).
Los Concejales pueden presentar reclamaciones al Presupuesto si
se encuentran en alguno de los supuestos establecidos en los apartados a) y b)
del artículo 170.1 TRLRHL. No podrán hacerlo en su condición estricta de
Concejales, sin perjuicio de que puedan posteriormente interponer recurso
contencioso-administrativo si votan en contra de la aprobación (artículo 63.1b
LBRL).
3.- MOTIVOS.
Los motivos de reclamación se encuentran tasados en el
artículo 170.2 TRLRHL. Son los siguientes:
1. Por no haberse ajustado su
elaboración y aprobación a los trámites establecidos en esta Ley.
2. Por omitir el crédito necesario para
el cumplimiento de obligaciones exigibles a la entidad local, en virtud de
precepto legal o de cualquier otro título legítimo.
3. Por ser de manifiesta insuficiencia
los ingresos con relación a los gastos presupuestados o bien de estos respecto
a las necesidades para las que esté previsto.
Debe hacerse hincapié en que estos motivos son tasados. Es
decir, la reclamación puede presentarse exclusivamente por alguno de ellos (lo
deja claro el artículo considerado al señalar que “Únicamente podrán entablarse reclamaciones contra el presupuesto (…)”).
a.- Por no haberse
ajustado su elaboración y aprobación a los trámites establecidos en esta Ley.
Deberá entenderse en este punto la omisión de alguno de los
documentos (que pueden ser los propios Presupuestos de Organismos Autónomos y
estados de previsión de ingresos y gastos de las Entidades Públicas
Empresariales y Sociedades Mercantiles –artículo 164 TRLRHL-, los Anexos que
deben acompañar al Presupuesto de la Entidad Local –artículo 168 TRLRHL- y los
Anexos que deberán incorporarse al Presupuesto General –artículo 167 TRLRHL-.).
La jurisprudencia del Tribunal Supremo ofrece dos
consideraciones relevantes:
- La omisión de documentación e informes debe ponerse en
relación con la fase de tramitación del Presupuesto. En su fase de aprobación
inicial tendrá la consideración de irregularidad no invalidante, siempre que
las omisiones observadas sean subsanadas entre el momento de la aprobación
inicial y la definitiva, y de este modo los Concejales vean cumplido su derecho
a obtener la información exigida por la Ley (STS de 4 de marzo de 1992 –RJ 1992/2132-)
y tendrá la naturaleza de vicio de legalidad que determinará la anulación del
Presupuesto cuando la omisión se produzca en la aprobación definitiva (STS de
13 de mayo de 1998 –RJ 1998/3674-).
- Debe tenerse en cuenta, adicionalmente, la relevancia de la
documentación omitida. En este sentido, el Tribunal Supremo, aplicando la
doctrina “favor acti”, entiende que no cualquier omisión debe ser sancionada
con la anulación del Presupuesto. Es motivo de anulación la omisión del informe
del Interventor (STS de 13 de mayo de 1998 –RJ 1998/3874-), pero no la
existencia de irregularidades en el Anexo de Inversiones o de Personal (STS de
22 de mayo de 2000 –RJ 2000/4314-).
b.- Por omitir el crédito necesario
para el cumplimiento de obligaciones atribuibles a la Entidad.
En este supuesto resulta relevante considerar los supuestos
en los que la falta de inclusión del crédito necesario se produce como
consecuencia de la existencia de una deuda abultada o de una situación
financiera precaria (Remanente de Tesorería negativo). La jurisprudencia
considera en este punto dos cuestiones relevantes:
- La necesidad de que el Ayuntamiento siga prestando los
servicios. En este sentido, y aunque el Tribunal Supremo no desciende al
detalle sobre esta cuestión, se entiende que los servicios que el Ayuntamiento
debe prestar son los obligatorios establecidos en el artículo 26 de la Ley
7/1985 de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local (LBRL).
- Por otro lado, se exige que el Ayuntamiento realice una
actuación coherente para solventar los problemas económicos que tenga. En este
sentido, no basta la manifestación de la imposibilidad de cumplir con sus
obligaciones, sino que debe articularse un plan dirigido a solventar el
problema de liquidez o solvencia que atraviese la entidad (dejaremos la
consideración de los Planes para un post posterior.
Este planteamiento se recoge en la STS de 20 de noviembre de
2008 (RJ 2008/7929)
Para atender a una
situación de liquidación con remanente de tesorería negativo el art. 193 TRLHL y
su antecedente art. 174 LHL ofrece tres medidas para solventar tal situación
con un orden de prelación, primero, segundo y tercero, ya que la segunda se
prevé de no ser posible la primera y la tercera para el caso de no adoptarse
ninguna de las medidas previstas en los apartados anteriores.
Precepto con contenido
reiterado en el art. 105 del RD 500/1990, de 20 de abril y en la Regla 354.3 de
la Orden de 17 de julio de 1990.
La elaboración de un
plan de saneamiento financiero incluyendo medidas de reducción del gasto de
distintos capítulos, actuaciones tendentes a la obtención de quita o espera en
el pago de distintas deudas, medidas de gestión tributaria, etc presentado en
la primera sesión que celebre la Corporación tras la liquidación del
presupuesto con remanente de tesorería negativo encaja en una interpretación
conjunta de tales medidas, máxime al incluir la reducción de gasto en primer
lugar. Comporta haber actuado conforme a lo establecido en las normas legales y
reglamentarias antes mencionadas.
c.- Falta de nivelación
del Presupuesto.
Dentro de este apartado deben considerarse los supuestos en
los que, pese a que la nivelación presupuestaria nominalmente existe (el
Presupuesto se aprueba sin déficit inicial, de acuerdo con lo que determina el
TRLRHL) existe un inadecuado cálculo de los ingresos o una insuficiencia
dotación de los créditos para gastos.
En general, los Tribunales Superiores de Justicia se han
manifestado reacios a entrar en estas cuestiones. Es paradigmática, en este
sentido, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad
Valenciana de 30 de junio de 2010 (JUR 2010/397851) que elude considerar en
profundidad la alegación formulada de que los ingresos por la actividad
urbanística del Municipio habían sido sobrevalorados, señalando que “por ser de manifiesta insuficiencia los
ingresos con relación a los gastos presupuestados o bien de estos respecto a
las necesidades para las que esté previsto) los desastrosos resultados de los
ingresos previstos no constituyeron en ningún momento "déficit
inicial" en la ya referida atmosfera social de imparable progreso y de
confianza en un efecto multiplicador que se venía produciendo en los últimos
años”.